一、流域水環(huán)境治理存在的問題
流域水環(huán)境治理具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、持續(xù)性和高投入性，目前我國流域水環(huán)境治理陷入“反復(fù)治理、反復(fù)污染”的僵局，對流域水環(huán)境系統(tǒng)性梳理和分析不足，以點為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項目無法產(chǎn)生出長期穩(wěn)定的整體流域治理效果。
1.流域水環(huán)境治理技術(shù)體系不成熟
以污水處理廠和截污管網(wǎng)建設(shè)消除點源污染為主導(dǎo)的傳統(tǒng)水環(huán)境治理模式和技術(shù)體系，無法系統(tǒng)性和持續(xù)性地解決流域水環(huán)境反復(fù)治理、反復(fù)污染的問題。流域水環(huán)境綜合治理涉及到水利、環(huán)保、市政、生態(tài)、景觀等多個專業(yè)，包括防洪排澇、截污治污、生態(tài)修復(fù)等多項子工程。各專業(yè)雖有豐富高效的技術(shù)措施和較為完備的技術(shù)體系，但目前對這些技術(shù)的集成能力較弱，流域水環(huán)境治理的綜合技術(shù)體系尚未形成。若各專業(yè)配合不利難以保證各單項技術(shù)的運行效果，也無法實現(xiàn)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定，從而導(dǎo)致流域水環(huán)境治理短期效果尚可，長期惡化反復(fù)。因此，流域水環(huán)境治理中要注重多專業(yè)的配合，并重視各專業(yè)的技術(shù)整合，形成適宜于流域水環(huán)境治理的集成技術(shù)，實現(xiàn)水環(huán)境治理的最優(yōu)設(shè)計、強化管理和長效運行。
2.流域水環(huán)境治理責(zé)任不明確，缺少終極責(zé)任人
水環(huán)境治理跨行政區(qū)域、跨政府部門，導(dǎo)致條塊分割、各自為政、多頭治水，責(zé)任邊界不清晰。在政府主導(dǎo)的投資模式下，項目從設(shè)計、投資、建設(shè)到運營各個環(huán)節(jié)獨立操作，沒有終極責(zé)任人。設(shè)計方以投資基數(shù)收費，直接導(dǎo)致設(shè)計的投資超前、概算偏大;建設(shè)方僅需按照施工圖施工，無需對設(shè)計不合理之處進行調(diào)整優(yōu)化，建設(shè)質(zhì)量也不需對后期運營負責(zé)，從而增加后期維護難度，運營成本居高不下。水環(huán)境治理項目中，設(shè)計方、建設(shè)方和運營方，常出現(xiàn)責(zé)任推諉的現(xiàn)象。
3.流域水環(huán)境治理市場融資和管理效率低
20世紀90年代中后期，我國水環(huán)境治理所需資金以政府，尤其是城市政府的財政收入、借貸以及由政府主導(dǎo)的行政事業(yè)性收費為根本支撐。由于各地區(qū)工業(yè)化和城市化進程的加快，近年來流域水環(huán)境治理出現(xiàn)了巨大的投融資缺口，投資不足仍是水環(huán)境保護面臨的重要矛盾。政府平臺公司外在缺乏監(jiān)督壓力，內(nèi)在缺乏技術(shù)進步和管理改革的動力，投資及管理效率低下成為政府主導(dǎo)投資模式下的頑疾。
二、流域水環(huán)境治理的PPP模式
PPP是政府和社會資本合作的簡稱，PPP模式近年來成為流域水環(huán)境治理和后期運營維護的市場化模式之一。PPP模式能夠有效地解決流域水環(huán)境治理中存在的問題，實現(xiàn)公共資源的有效配置。
三、流域水環(huán)境治理典型PPP項目案例
南明河水環(huán)境綜合整治二期項目
1.項目概況
南明河是貴陽市的“母親河”，全長118km，流域面積6600km3。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，南明河及上游市西河等支流水質(zhì)變成劣五類，河道喪失自然凈化能力。為系統(tǒng)性解決南明河流域水環(huán)境污染問題，貴陽市政府下定決心，開放市場，先行先試，通過公開招標(biāo)方式，引入技術(shù)、資金實力、社會責(zé)任強的社會資本，采用PPP模式治理南明河。
社會資本充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，從流域?qū)用婵茖W(xué)制定頂層方案。南明河水環(huán)境綜合整治二期項目以提升水質(zhì)為核心，以支流治理為關(guān)鍵，以污水處理設(shè)施(廠、管網(wǎng))建設(shè)為重點，分為兩個階段實施。二期一階段：新建新莊二期、花溪二期等污水處理廠(共42.5萬m3/d)及配套管網(wǎng)，以及新建污泥資源化處置5OOt/d，對南明河干流截污系統(tǒng)完善和生態(tài)修復(fù);二期二階段：新建金陽二期、金百、貫城河等污水處理廠(共14萬m3/d)、南明河生態(tài)修復(fù)、花溪河支流治理及流域環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)信息化監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)等項目，以確保南明河流域生態(tài)水環(huán)境持續(xù)穩(wěn)定變好。
2.項目實施
通過項目實施(2014年8月至2016年3月)，南明河水系水質(zhì)得到持續(xù)有效改善，干流段主要污染物指標(biāo)COD已穩(wěn)定達到地表水III類水質(zhì)標(biāo)準，大部分河段氨氮(NH3-N)達到地表水IV類標(biāo)準，黑臭問題基本解決，水體實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，水質(zhì)得到有效提升，河道水生植物河底覆蓋率從15%恢復(fù)到70%，水生態(tài)健康系統(tǒng)顯著改善。南明河水環(huán)境治理成為國內(nèi)乃至國際城市采取PPP模式進行流域治理的成功典范，該項目真正實現(xiàn)了“少花錢、多辦事、辦好事”。
3.PPP運作模式
項目總投資27. 27億元，其中項目公司自有資本為6. 27億元，占總投資比例為23 %，其余21億元(占總投資比例為77 %)由項目公司負責(zé)融資解決。南明河水環(huán)境整治項目簽署PPP協(xié)議后，社會資本在國開行和中國銀行的支持下，通過“境內(nèi)+境外”相結(jié)合的融資模式，落實了長達十年期基準優(yōu)惠利率的自營項目貸款。
為保障社會資本合理的投資收益，項目采用“特許經(jīng)營+政府購買河道服務(wù)”PPP組合模式，其中污水處理廠及污泥處理中心特許經(jīng)營期為30年，河道服務(wù)項目特許經(jīng)營期10年。
貴陽市政府授權(quán)市城管局與社會投資人簽訂PPP項目合作協(xié)議，項目公司與股東方簽訂股東協(xié)議，與金融機構(gòu)簽訂融資協(xié)議，與施工總包方簽訂工程承包合同，及與其他相關(guān)方分別簽訂運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等，共同構(gòu)成貴陽市南明河二期水環(huán)境綜合整治PPP項目的合同體系。
政府對社會投資人進行績效考核，政府按服務(wù)付費。為確保項目良好運轉(zhuǎn)，貴州省市環(huán)保系統(tǒng)不定期進。行夜查和突擊檢查;政府還開通了“12319”環(huán)保投訴平臺，通過社會群眾實現(xiàn)24小時實時有效監(jiān)督。
大理洱海環(huán)湖截污項目
1.項目概況
洱海是大理的母親河，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)堅持統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要像保護眼睛一樣保護洱海生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待洱海生態(tài)環(huán)境。在大理地方財政能力有限的情況下，引入PPP模式治理洱海水環(huán)境，選定社會投資人實行本項目。
大理洱海環(huán)湖截污工程包含污水處理廠、環(huán)洱海截污干管(渠)、河道截污管、村莊聯(lián)絡(luò)管、污水提升泵站、污水廠尾水利用工程，涉及環(huán)洱海八個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近期(至2020年)工程占地17. 9公頃。工程按照“一次規(guī)劃、分期實施”的原則，一期新建6座污水處理廠及配套管網(wǎng)，收集和處理洱海東岸、北岸、西岸的生活污水。
2.項目實施
2016年9月，大理市全民健身中心附近的截污干管已完成開挖并正在進行埋管作業(yè);雙廊、挖色、上關(guān)、灣橋、喜洲、大理古城新建的6座污水處理廠也已全線開工。項目建成后，服務(wù)范圍達66. 41平方公里，服務(wù)人65. 28萬人(2050年)，截污主干管居住區(qū)覆蓋率達到100%河道截污干管覆蓋率達到100%。污水處理廠處理規(guī)模達到遠期(至2030年)11. 8萬立方米/日，近期(至2020年)5. 4萬立方米/日，出水達到國家一級A類排放標(biāo)準。本項目中污水就近分片處理，尾水進入濕地凈化、進行有效回用，形成完善的污水收集、處理、回用體系，降低入湖污染負荷，實現(xiàn)水資源循環(huán)再生利用。
3.PPP運作模式
項目總投資34. 68億元，建設(shè)期中政府補貼6. 58億元(建設(shè)期中資源保護費投入)，項目公司需投資28. 1億元。項目公司通過股權(quán)融資和債權(quán)融資結(jié)合的方式，其中項目公司資本金8. 43億元，債權(quán)融資19. 67億元。
大理洱海環(huán)湖截污項目采用“特許經(jīng)營+政府購買服務(wù)”的PPP模式，其中污水處理廠采用BOT(建設(shè)—運營—移交)模式，合作期限為30年，截污干管(渠)、提升泵站工程、生態(tài)塘庫工程、再生水利用等工程采用DBFO(設(shè)訓(xùn)—建設(shè)—融資—運營)模式，合作期18年，政府采用購買服務(wù)的方式向項目公司支付政府購買服務(wù)費，分為可用性付費和運營維費。
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